Planning a sustainable settlement solution for Syrian refugees in Jordan

Shalan, Muna; Pfaffenbach, Carmella Diana (Thesis advisor); Ley, Astrid (Thesis advisor)

Aachen (2019, 2020)
Doktorarbeit

Dissertation, RWTH Aachen University, 2019

Kurzfassung

Seit Beginn des Bürgerkrieges in Syrien im Jahr 2011 hat Jordanien Flüchtlinge aufgenommen, die aus ihrem Heimatland vor Gewalt geflohen sind. Jordanien als ein Land mit knappen natürlichen Ressourcen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten (insbesondere einer hohen Arbeitslosigkeit) musste sich mit weiteren Herausforderungen befassen, die sich aus der Präsenz einer großen Anzahl an Geflüchteten ergaben. Angesichts der Tatsache, dass die Flüchtlingssituation länger andauert als anfangs gedacht, geraten Wirtschaft, öffentliche Infrastruktur und soziale Dienste in den Flüchtlingsaufnahmegebieten zunehmend unter Druck. Vor diesem Hintergrund wurde in der vorliegenden Dissertation die Herangehensweise des Landes an die Krise analysiert. Dabei wurde insbesondere der sich abzeichnende Übergang von einer rein humanitären Reaktion hin zu einer Entwicklungsrhetorik beobachtet, was zu dem Jordan-Compact-Abkommen zwischen der Regierung Jordaniens und der internationalen Gemeinschaft führte. Die internationale Erfahrung im Bereich der Flüchtlingshilfe hat gezeigt, dass zentrale Akteure, die an der Entwicklung von Reaktionsmechanismen beteiligt sind, Vertreibung als vollwertige Entwicklungsherausforderung zu behandeln haben, um den Bedürfnissen der Flüchtlinge in ihrem Aufnahmeland angemessen gerecht zu werden. So sollten beispielsweise zentrale Akteure Reaktionsmechanismen entwickeln, um Flüchtlingen den Zugang zum formalen Arbeitsmarkt, zu öffentlichen Dienstleistungen und zu angemessenem Wohnraum zu erleichtern. Dennoch verstrickt sich die Reaktionsplanung in der Regel in wirtschaftliche und städtische Herausforderungen, die ohnehin bereits vor der Flüchtlingskrise bestanden haben. In Jordanien hat die zögerliche Umsetzung von entwicklungsbasierten Reaktionsmaßnahmen gezeigt, dass die bereits bestehenden Herausforderungen, die Wirtschaft, Arbeitsmarkt und kommunale öffentliche Dienste durchdringen, gelöst werden müssen. Dementsprechend untersuchte diese Dissertation die komplexen Bedingungen für die Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen, die darauf abzielten, die Lebensgrundlagen syrischer Flüchtlinge zu verbessern und gleichzeitig die Entwicklungsinteressen Jordaniens zu unterstützen. Die Hauptfrage, die in der Dissertation beantwortet wird, lautet daher: "Wie kann eine nachhaltige Siedlungslösung für syrische Flüchtlinge in Jordanien im Hinblick auf die entwicklungsorientierte Herangehensweise des Landes an die Flüchtlingskrise erreicht werden?" Aus methodischer Sicht wurden Primärdaten aus halb-strukturierten Interviews mit Experten aus jordanischen nationalen und kommunalen Behörden, Hilfs- und Entwicklungsorganisationen sowie mit Vertretern der Privatwirtschaft und von Forschungseinrichtungen erhoben. Darüber hinaus wurden halb-strukturierte Interviews mit syrischen Flüchtlingen und jordanischen Haushalten durchgeführt, um deren Perspektiven auf die Wohnbedingungen und die Bedingungen der gebauten Umwelt ihrer Siedlungen zu beleuchten. Auch die Durchführung halb-strukturierter Interviews mit Flüchtlingen, die von den Beschäftigungsmöglichkeiten profitierten, hat Erkenntnisse über die Auswirkungen von Beschäftigung auf die Lebensgrundlagen der Flüchtlinge ergeben. Zunächst wurden in der Dissertation die Wohn- und Lebensbedingungen in den verschiedenen Flüchtlingssiedlungen (städtische, ländliche und Lagerbedingungen) analysiert. Die Analyse ergab, dass der Schlüssel für eine nachhaltige Siedlungslösung sein würde, dass die Verantwortlichen die Schaffung von angemessenem Wohnraum als politisches Ziel anerkennen und entsprechende Maßnahmen ergreifen. Bis heute scheitern Lösungsversuche für die bestehende Wohnungsnot u.a. daran, dass die Wirkungsmechanismen des Wohnungsmarktes nicht ausreichend bewusst sind. Der Zugang zu Beschäftigung und zu Infrastrukturdienstleistungen ist in städtischen und ländlichen Siedlungsgebieten deutlich besser erreichbar als in Lagern. Die isolierte Lage von Flüchtlingscamps beschränkt dagegen den Zugang der Bewohner zu Arbeitsmöglichkeiten und Infrastrukturdienstleistungen in erheblichem Maße. Bei der Bereitstellung von angemessenem Wohnraum in Flüchtlingsregionen sollten kurzfristig die Grundursachen für städtische Notlagen angegangen werden und zugleich der langfristige Nutzen von Infrastrukturinvestitionen berücksichtigt werden. Anschließend wurde eine Untersuchung der wirtschaftlichen Reaktionsmechanismen durchgeführt, die auf die Schaffung von Arbeitsplätzen für Flüchtlinge abzielen und gleichzeitig strukturelle Schwächen der jordanischen Wirtschaftssektoren beheben sollen. Diese Untersuchung ergab, dass Reaktionsmaßnahmen, die auf die Reform der nationalen und lokalen Wirtschaftspolitiken abzielen, mit einer komplexen Dynamik der Entwicklungspolitik und schwachen wirtschaftlichen Bedingungen konfrontiert sind. Daher können die Ergebnisse der Wirtschaftsreaktionsprogramme ambivalent bewertet werden. Einerseits wurden Fortschritte bei der Erleichterung des Zugangs syrischer Flüchtlinge zum formalen Arbeitsmarkt erzielt. Andererseits blieben die Effekte für die wirtschaftliche Entwicklung Jordaniens hinter den Erwartungen zurück, was insbesondere den Arbeitsmarkt betrifft. Darüber hinaus spielen Maßnahmen zur Stärkung der integrierten Politikgestaltung, die nichtstaatliche und zivilgesellschaftliche Interessengruppen und den Privatsektor berücksichtigen, eine entscheidende Rolle bei der Ausgestaltung der Reaktionspolitik. Die Dissertation beinhaltet zudem eine Analyse der Maßnahmen, die auf die Lösung städtischer Herausforderungen in Flüchtlingsaufnahmegebiete abzielten, und bewertet deren Ergebnisse im Hinblick auf die Verbesserung der Versorgung mit Infrastrukturen sowie die Deckung des Wohnungsbedarfs der Geflüchteten und der aufnehmenden Gesellschaft. Obwohl das hochzentralisierte Planungssystem es ermöglichte, kurzfristig eine Einigung zwischen Jordanien und der internationalen Gemeinschaft zu erzielen (Jordan Compact-Abkommen), erwies es sich als Hindernis für die Umsetzung einiger Reaktionsprogramme (z.B. im Falle des Jordan Affordable Housing Programms). Die Analyse ergab zudem, dass mehrere schwach entwickelte Kommunen eine relativ pragmatische Herangehensweise an die Umsetzung der Maßnahmen gewählt haben. Die Stärkung der Kommunen, bei der lokalen Entwicklungsplanung eine Führungsrolle zu übernehmen, ist in der Tat ein wichtiger Schritt zur Umsetzung von Zielen für eine nachhaltige Stadtentwicklung auf kommunaler Ebene. Im abschließenden Teil der empirischen Analyse untersuchte die Dissertation die Perspektiven von Flüchtlingen auf ihre Arbeitserfahrungen und ihr Streben nach Selbstständigkeit. Ein wichtiger Aspekt dieser Analyse ist die Notwendigkeit, kontextbezogene Lösungen zu entwickeln. Die zentralen Akteure sind gefordert, bei der Ausarbeitung der Beschäftigungsprogramme, sozidemographische Faktoren wie Alter, Geschlecht und familiäre Verantwortung der Flüchtlinge nicht aus den Augen zu verlieren. Die Analyse ergab zudem, dass das "spatial mismatch" ein wesentliches Hindernis für den Erfolg der Beschäftigungsmaßnahmen ist. Mit dem übergeordneten Ziel, zur Planung einer nachhaltigen Siedlungslösung für syrische Flüchtlinge in Jordanien beizutragen, schließt diese Dissertation mit Schlussfolgerungen zur Optimierung der Reaktionspraxis und des operativen Ansatzes. Die Schlussfolgerungen richten sich an GeberInnen, EntscheidungsträgerInnen, ForscherInnen und PraktikerInnen, die sich mit der Entwicklung und Umsetzung von Reaktionsmechanismen in Jordanien und in anderen Flüchtlingskontexten befassen.